免疫实践咨询委员会——法律作用、挑战和护栏

也许制定国家疫苗政策的最有影响力的机构是美国疾病控制与预防中心 （CDC） 的免疫实践咨询委员会 （ACIP）。自 1964 年成立以来，ACIP 一直就疫苗的临床使用提供专家建议，指导州卫生部门、雇主和大学。¹ 几十年来，随着国会将其建议与医疗保险、医疗补助和儿童疫苗等众多联邦计划联系起来，其职权范围不断扩大。

美国卫生与公众服务部 （DHHS） 部长小罗伯特·肯尼迪 （Robert F. Kennedy Jr.） 最近的行动揭示了 ACIP 对政治控制的敏感性程度。² 2025 年 5 月，肯尼迪国务卿宣布，大多数儿童和孕妇的常规 COVID-19 疫苗将从 CDC 免疫计划中删除，这与 ACIP 的建议相矛盾。³ 然后，在 2025 年 6 月，他解雇了所有 17 名 ACIP 委员会成员。⁴ 截至 2025 年 6 月 20 日，国务卿已宣布 8 名替代者，其中一些人与他一样对疫苗持负面看法。鉴于有关冲突的现有规定以及部长选择的一些替代者的背景，大规模解雇的既定原因——消除利益冲突——没有说服力。⁵、

在本观点中，我们分析了 ACIP 在其作用面临的这些挑战和其他挑战的背景下。首先，我们解决 ACIP 委员会成员的大规模解雇问题。其次，我们调查了国会分配给 ACIP 的法定角色，以及它们可能对解散 ACIP 构成的障碍。第三，我们研究了 DHHS 领导层推翻 ACIP 科学建议的障碍。第四，我们确定了国会可以采取的措施来维护 ACIP 的独立性及其在联邦政策制定中的作用。

大规模解雇 ACIP 成员提出了 3 个直接问题。首先，被解雇的 ACIP 成员可以对他们的解雇提出异议吗？可能不会。DHHS 秘书在任命和罢免 ACIP 成员方面拥有很大的自由裁量权。根据法律，DHHS 秘书“可以”任命“他认为可取^的”顾问6，而作为“特殊政府雇^员”的顾问7 缺乏公务员保护。部长随意或无故罢免 ACIP 顾问的权力尚未在法庭上得到检验，但一般来说，罢免官员的权力紧随于任命官员的权力。⁸ 由于 ACIP 顾问是由国务卿选出的，因此除非国会另有规定，否则他们可能会被国务卿罢免。

ACIP 的章程可能会提供一些阻力，但不会太大。它规定，顾问“应被邀请任职，任期重叠，最长为四年”，并且成员必须具备“免疫实践和公共卫生”等领域的专业知识。⁷ 如果新任命的顾问缺乏必要的资格，或者顾问在任期结束前被解雇，法院可能会找到干预的理由。当拜登政府于 2025 年 1 月任命 8 名新成员加入 ACIP 时，其目的似乎是让特朗普政府在他们为期 4 年的任命结束之前更难重塑它。⁹ 但尚不清楚任命是否产生了完成完整 4 年任期的任何权利，而且 DHHS 秘书可以更改的章程不是法律。

其次，DHHS 秘书的行为是否违反了《联邦咨询委员会法》（FACA）？FACA 要求机构负责人，例如 DHHS 秘书，确保委员会成员“在所代表的观点方面相当平衡”，并且不会“受到任命机构或任何特殊利益的不当影响”。¹⁰ 尽管法院倾向于给予机构广泛的自由度来塑造为其提供建议的委员会的成员资格，但它们也愿意监管成员资格问题的“外部边界”¹¹。例如，特朗普第一届政府领导下的警察改革委员会被发现违反了公平平衡，因为所有 18 名成员都是现任或前任执法官员。¹² 如果法院确定 DHHS 秘书的行为是出于反疫苗接种意识形态，导致一组不当偏见的观点与 ACIP 的目的不一致，它可能会认定违反 FACA。

第三，谁有资格起诉？站立需要证明您已经或将受到非法行为的具体伤害，并且对您有利的决定将解决所谓的伤害。没有法院正视任何有资格根据 FACA 的公平平衡和不当影响条款提起诉讼的人。然而，一些法院表示，寻求会员资格并被拒绝的潜在顾问将具有资格。¹³ 似乎 17 名被解雇的 ACIP 成员也可能具有资格——特别是如果他们要求恢复但被拒绝的话。另一项法院裁决表明，任何“与委员会的宗旨有直接利益关系”的人，¹⁴ 包括一些公共利益组织，也可能有资格起诉，这可能会为其他诉讼当事人打开这个领域。

是什么阻止 DHHS 秘书简单地解散 ACIP 并用他自己的建议取代其建议？通常，解散该机构创建的咨询委员会属于该机构领导层的职权范围。但解散 ACIP 的决定将因国会一再明确地赋予其法定角色而变得复杂。

一项对联邦法律的调查显示，ACIP 建议被用于国会颁布的大多数主要健康计划。在美国法典中提到 ACIP 的 13 次中，有 6 次涉及覆盖或获取，以很少或免费的价格向患者提供疫苗（表）。最近，2022 年《通货膨胀削减法案》取消了通过医疗保险 D 部分和医疗补助计划对 ACIP 推荐的疫苗进行成本分摊。影响覆盖范围的其他主要联邦法律包括《平价医疗法案》，该法案于 2010 年要求所有私人计划涵盖 ACIP 推荐的疫苗，而无需分摊费用，以及儿童疫苗计划，该计划自 1994 年以来以折扣价购买 ACIP 推荐的疫苗，并免费提供给符合条件的家庭。

表  免疫实践咨询委员会 （ACIP） 的法定职责

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准备	描述	颁布年份	提供类型
42 USC §1395w-102	取消 Medicare D 部分对 ACIP 推荐的成人疫苗的费用分摊	2022	覆盖
42 美国大学 1395W-114	取消 ACIP 推荐的医疗补助低收入个人成人疫苗的费用分摊	2022	覆盖
38 USC §1701	定义退伍军人的福利，包括 ACIP 推荐的疫苗	2016	覆盖
42 南加州大学第 300gg-13 条	要求私人健康计划承保（不分摊费用）ACIP 推荐的疫苗	2010	覆盖
42 USC §1396d	将医疗援助定义为将 ACIP 推荐的疫苗纳入医疗补助	2010	覆盖
42 USC §1396s	要求政府根据儿童疫苗计划购买 ACIP 推荐的疫苗	1993	覆盖
42 USC §280g-10	社区预防服务工作组“应采取适当措施协调其工作”与 ACIP	2010	协调
42 USC §299b-4	规定美国预防服务工作队与 ACIP 之间的协调	2010	协调
42 USC §245	发起一项公众意识运动，分享有关社区疫苗接种率低对“免疫实践咨询委员会未推荐接种疫苗的个人”影响的信息	2021	教育
42 USC §300u-12	开展一项教育活动，包括传播描述 ACIP 支持的预防保健的信息	2010	教育
8 USC §1182	需要 ACIP 推荐的疫苗接种证明，作为移民美国或获得永久居民卡的条件	1996	移民
21 USC §360bbb-4（法定说明）	“在任何疫苗或疫苗的任何新适应症获得许可后，[ACIP] 应酌情在其下一次定期会议上考虑使用该疫苗”	2016	会议时间
42 USC §1395x	引用 ACIP 建议作为“个性化预防计划服务”的一部分	2010	其他

尽管 ACIP 的职责范围很广，但国会尚未明确编纂为法律。因此，如果 DHHS 秘书试图解散 ACIP，其在法庭上的生存可能会取决于这些法定职责是否反映了国会对 ACIP 将继续定期开会并指导国家疫苗政策的期望。2016 年的《21 世纪治愈法案》就是最明显的证据，该法案规定 ACIP“应及时就某些疫苗的使用提出建议”，并且“在任何疫苗或疫苗的任何新适应症获得许可后，[ACIP] 应酌情在其下一次定期会议上考虑使用该疫苗。¹⁵

由于 ACIP 的建议不具有约束力，因此 DHHS 领导层在决定是否采用这些建议方面具有一定的灵活性。作为法律问题，ACIP 的建议只有在 CDC 主任或 DHHS 秘书采纳后才生效。^7,16 尽管如此，虽然领导 CDC 和 DHHS 的政治任命人员可能会拒绝采纳 ACIP 的建议，甚至可能改变已经通过的建议，但他们不能无缘无故地这样做。联邦法律要求，如果机构行为是“任意的”或“反复无常的”，¹⁷ 这意味着它们不合理或没有合理解释，则将其认定为非法。如果 DHHS 部长拒绝认可 ACIP 推荐的疫苗，受联邦覆盖规则影响的各方可能有资格起诉，包括州、临床医生和患者。因此，在作出这样的决定时，可能必须作出充分的解释。

具有讽刺意味的是，最近通过 Braidwood 诉 Becerra 案 ¹⁸ 获得了对这一想法的支持，该案旨在取消某些疫苗覆盖率和其他预防性护理要求。有争议的是 ACIP 建议 11 至 12 岁的女孩接种人瘤病毒疫苗。在诉讼期间，拜登总统领导下的 DHHS 秘书泽维尔·贝塞拉 （Xavier Becerra） 签署了一份批准书，正式采纳了该建议以及其他有争议的建议，以消除有关其效果的任何法律问题。但第五巡回法院认为，这种批准可能是“武断和反复无常的，因为它没有解释其推理”。¹⁸ 法院将这个问题——部长采纳建议的决定是否合理——发回了地方法院，该问题正在等待中。第五巡回法院的立场可能部分是出于对疫苗覆盖要求的怀疑。但它也提供了一个机会——如果与 ACIP 达成协议需要合理的解释，那么推翻 ACIP 肯定会。

肯尼迪国务卿最近改变现有疫苗建议的努力更进一步——它推翻了 ACIP 的建议，并违反了 CDC 对该建议的正式采纳。机构可能会改变他们的政策，但他们也必须解释原因。¹⁹ 如果在法庭上受到质疑，DHHS 可能必须解释 （1） 为什么它推翻了 ACIP，（2） 为什么它推翻了 CDC 的现有政策，以及 （3） 为什么它没有遵循既定程序这样做。

法院在判断推翻裁决的合理性时，还可以考虑 ACIP 被推翻的罕见性。我们知道有两个例子。2002 年，ACIP 建议实施天花疫苗接种生物恐怖主义准备计划，该计划仅限于 500 000 名志愿响应小组成员。布什政府最终采取了一项更广泛的政策，呼吁为多达 1000 万医护人员和应急响应人员接种疫苗。^{20 2021} 年，ACIP 以 9 比 6 的投票结果反对建议在高风险环境中生活或工作的 18 至 64 岁人群接种 COVID-19 加强针。²¹ 拜登的第一任疾病预防控制中心主任罗谢尔·瓦伦斯基随后发布了相反的建议，支持为该群体接种加强针。

国会改革可以加强 ACIP 在联邦卫生政策中的地位，并使其免受不适当的政治压力。一个起点是最近提出的一项法案 （HR 3701），该法案将把 ACIP 编入联邦法律，消除其终止的破坏性可能性。这应该是没有争议的;联邦法律已经承认 ACIP 13 次。该法案还将要求 DHHS 给出推翻 ACIP 的理由，从而更难任意推翻。这样的要求是有先例的;《清洁空气法》要求美国环境保护署 （EPA） 在不同意其顾问关于空气质量标准的建议时做出回应。²² 当 EPA 在 2006 年否决其顾问时，华盛顿特区巡回法院引用了顾问写的一封信，解释了他们的立场。它发现“EPA 未能充分解释其不接受 [咨询委员会] 建议的原因”，²³ 并认为 EPA 的决定是非法的。

最近发生的事件清楚地表明，ACIP 最大的弱点是其成员容易被随意罢免。为了解决这个问题，未来的国会可以在法规中规定对 ACIP 成员的因故驱逐保护。这些保护措施可以反映国会在希望将政策过程与政治控制隔离开来时给予独立机构（如联邦贸易委员会）负责人的保护。美国最高法院最近表示，对保护独立机构负责人免遭随意罢免的长期先例表示敌意。²⁴ 但最高法院关注的是权力的行使，而 ACIP 提供了 DHHS 领导层可以拒绝采纳的建议。对 ACIP 委员会成员的法定驱逐保护可能会得到维护，为防止任意驱逐提供宝贵的保护。

此外，被解雇的 ACIP 委员会成员至少可以做两件事。首先，他们可以要求复职，或解雇原因。拒绝可以向法院澄清他们起诉的地位。其次，如果现有建议被不当修改，前 ACIP 委员会成员可以发表一封公开信，解释建议的依据，并要求 DHHS 领导层解释这些变化。

国会可以采取一些有意义的步骤，通过加强 ACIP 的法律地位来保护国家疫苗政策的完整性。但挑战依然存在。依靠法院来保护公共卫生基础设施并不是一个长期的解决方案，它反映了我们这个时代的不稳定。任何改革都不能，甚至不应该将公共卫生政策与其领导完全隔离开来;事实上，国会对 ACIP 几乎无能为力，以弥补公共卫生领域熟练领导的不足。